Записи

Государственно-частное партнёрство

Державна підтримка у проектах державно-приватного партнерства

gosudarstvenno-chastnoe_partnerstvo

Однією з ключових характеристик державно-приватного партнерства (ДПП) є вимога до розподілу ризиків проекту між публічним та приватним партнером так, щоб ризик покладався на ту сторону договору, яка здатна краще з ним впоратися. Однак у деяких випадках навіть такого, здавалося б, оптимального розподілу ризиків недостатньо, для того щоб зробити проект привабливим для потенційного приватного партнера, і саме за таких умов надання державної підтримки виступає своєрідним каталізатором для реалізації конкретного проекту ДПП, який заохочує приватного партнера виступити стороною угоди.

Крім того, з огляду на довготривалість проектів, їхню значну вартість і тривалий період окупності, значні ризики фінансового, технічного та іншого характерів у низці випадків проекти ДПП взагалі не можуть стати вигідними для інвестора без фінансової підтримки держави, оскільки не є самоокупними. На підтвердження зазначеного використаємо класичний приклад – всесвітньо відомий євротунель під протокою Ла-Манш, який було побудовано на умовах концесії і який буде здатний окупити себе лише у наступному тисячолітті. Хоча є й абсолютно протилежні, позитивні приклади – Ейфелева вежа, також побудована на умовах концесії, змогла окупити себе вже через рік, хоча свого часу також будувалася з використанням державної підтримки в обсязі близько 20 % загальної вартості будівництва.

Загалом саме види та умови надання державної підтримки визначають зрештою структуру проекту ДПП, розподіл ризиків і відповідно зміст фінансової та юридичної моделі реалізації проекту. Але особливе значення державна підтримка набуває в умовах економік країн, які розвиваються, за умов недостатньої політичної стабільності, відсутності досвіду реалізації проектів ДПП та недостатньої привабливості інвестиційного клімату. Саме тому суть і механізми надання державної підтримки є одним із ключових і найбільш практичних питань у практиці ДПП.

Основні засади надання державної підтримки приватному партнеру у проектах ДПП визначені Законом України «Про ДПП» та базовими підзаконними актами. Слід зауважити, що порядок надання державної підтримки на рівні Кабінету Міністрів України було врегульовано постановою від 17.03.2011 № 279, але вона поширюється виключно на об’єкти ДПП, які перебувають у державній власності. Стосовно проектів ДПП регіонального рівня органи місцевого самоврядування розробляють власні порядки надання державної підтримки щодо об’єктів комунальної власності, хоча слід розуміти, що мова тут іде не про підтримку з державного бюджету, а про ту фінансову підтримку, яка спрямовуватиметься приватному партнеру за рахунок коштів місцевого бюджету. Таким чином, кожен регіон має свою специфіку.

Необхідно зазначити, що інформація про обсяги і форми необхідної державної підтримки оцінюється як під час прийняття рішення щодо здійснення ДПП (на етапі проведення аналізу ефективності), так і під час підготовки конкурсу і укладення за його результатами договору в рамках ДПП. Однак остаточне рішення про надання державної підтримки приймається лише після підписання договору в рамках ДПП, що є непослідовним і створює ситуацію невизначеності для приватного партнера.

На сьогодні статтею 18 Закону України «Про державно-приватне партнерство» передбачено такі форми державної підтримки:

1. надання державних гарантій та місцевого самоврядування;

2. фінансування за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів;

3. плата за готовність об’єкта ДПП до експлуатації;

4. придбання державним партнером певного обсягу товарів, що виробляються приватним партнером;

5. шляхом постачання приватному партнеру товарів (робіт, послуг), необхідних для здійснення ДПП;

6. в інших формах, передбачених законом.

Існує хибне переконання про те, що надання державних гарантій або податкових пільг є меншим навантаженням на бюджет ніж пряме субсидування конкретного проекту. Однак такі форми не тільки не виправдовують сподівання на менше навантаження (вони лише слугують для відстрочення плати), а й до того ж є менш прозорими, що зменшує їхню контрольованість і передбачуваність відкладених зобов’язань бюджету. Слід також зазначити про відсутність в Україні інституційної форми ДПП, що обмежує можливості структурування державної підтримки порівняно з кращими світовими практиками.

Загалом державна підтримка у проектах ДПП – це у будь-якому разі ризик і суттєвий тиск для бюджету. Покриття державною підтримкою певного ризику має бути чітко обґрунтованим і базуватись на детальних економічних розрахунках. Так, сумновідомим є приклад Угорщини, яка залучила інвестора до будівництва концесійних доріг (М1 та М5), взявши на себе у повному обсязі ризик низького трафіку. Трафік і справді виявився низьким, тож у кінцевому підсумку вартість такого концесійного проекту вийшла більшою, ніж якби з самого початку дорога будувалась самою державою без залучення приватного інвестора.

Водночас чинне бюджетне законодавство України містить низку обмежень, які роблять надання державної підтримки у проектах ДПП або взагалі неможливим, або невиправдано ризиковим для інвестора. Наприклад, з норм Бюджетного кодексу України випливає заборона надання державних гарантій у тих випадках, коли повернення інвестицій приватному партнеру відбуватиметься за рахунок плати за доступність, яка спрямовуватиметься з бюджету. Інший приклад – бюджетне фінансування в Україні працює на засадах складання і виконання однорічних бюджетів (як Державного, так і місцевих). При цьому на сьогодні у державного партнера відсутня можливість взяття довгострокових бюджетних зобов’язань за договорами про державно-приватне партнерство, що зумовлює для приватного партнера ситуацію невизначеності, адже ніхто не може гарантувати, що наступного року необхідні кошти будуть включені до запланованих витрат бюджету.

Законопроект, який покликаний розв’язати цю проблему, вже внесено до парламенту (реєстр. № 4565) ще у травні минулого року, однак, імовірно, ця проблема чекатиме свого розв’язання аж до того часу, поки буде завершено розробку нового закону про концесії, одночасно з яким Міністерство економічного розвитку і торгівлі України планує опрацювати та внести зміни ще до 28 законодавчих актів.

А поки що можемо виділити такі ключові рекомендації для державного та приватного партнерів.

1. Орієнтуватися на реалізацію тих проектів, які відповідають принципу самоокупності, тобто коли проект здатний самостійно генерувати дохід і не залежить від включення чи невключення до бюджету публічного партнера тих чи інших зобов’язань (до речі, це переважно стосується концесійних проектів, які працюють на основі плати від користувачів).

2. Структурувати проекти так, щоб державна підтримка надавалась у негрошовій формі (наприклад, у рамках концесії морського порту держава може взяти на себе зобов’язання із забезпечення задекларованих глибин морського порту або спорудження/модернізації об’єктів суміжної інфраструктури, прокласти автомобільну дорогу чи залізничну колію).

3. Звертати увагу на соціальну та економічну значущість проекту, а також ініціювати залученість міжнародних фінансових організацій, оскільки це впливає на вірогідність виконання державним партнером своїх зобов’язань. Зрештою, якщо мова йде про захист іноземних інвесторів, однією з рекомендацій є залучення спеціальних міжнародних інституцій, таких як, наприклад, Багатостороннє агентство з гарантування інвестицій, яке є одним із представників Групи Світового банку і здійснює страхування інвесторів саме від політичних ризиків. Звісно, такі механізми здорожчують проект (як і будь-яке інше страхування), однак у разі настання критичних ситуацій, таке додаткове навантаження цілковито виправдовуватиме себе.

Коваль Юлия
оставить комментарий
Имя *
Электронная почта *
Вебсайт *
Комментарий