Записи

Государственно-частное партнёрство

Приватна ініціатива у проектах державно-приватного партнерства: процедура, переваги, недоліки та ризики застосування

Гчп_в_ит670

Державно-приватне партнерство (далі – ДПП) за своєю сутністю є інструментом, яким можна і потрібно користуватися для налагодження співпраці між бізнесом і державою як для створення та/або модернізації об’єктів інфраструктури, так і для покращення надання соціально важливих послуг населенню. Але задля того, щоб такий інструмент використовувався на благо, а не на шкоду спільним інтересам, обидві сторони мають чітко усвідомлювати суть ДПП, cпособи його ініціювання, супутні процедури та кінцеву мету. Завдання ускладнюється тим, що державний і приватний партнери цілком природньо володіють абсолютно різним інструментарієм для реалізації своїх цілей, і саме тому так складно налагодити продуктивну комунікацію між ними на початкових етапах проекту.

Загалом у теорії виділяють такі основні механізми ініціювання проектів ДПП:

1. традиційний, тобто спосіб, за якого реалізацію проекту ДПП ініціює держава в особі уповноваженого органу, яким є орган управління потенційного об’єкта ДПП;

2. приватна ініціатива, тобто спосіб, за якого саме приватний партнер ініціює реалізацію проекту ДПП із застосуванням визначеної законодавством процедури.

Дійсно, державному партнеру досить важко зрозуміти й оцінити комерційний інтерес приватного інвестора, а тому проекти ДПП, які готуються зі сторони уповноважених органів, часто рясніють суттєвими недоліками та недоопрацюваннями, які відверто відштовхують потенційних приватних партнерів. Виходом із такої ситуації могло б стати залучення під час підготовки проекту ДПП кваліфікованих радників, які, володіючи спеціальними технічними, економічними або юридичними знаннями та досвідом, допомагали б державному партнеру робити проект ДПП інвестиційно привабливим для інвестора та забезпечувати проходження проектом усіх кіл бюрократичної тяганини. І правда, для великих інфраструктурних проектів держава активно залучає міжнародних консультантів, з останніх сил намагаючись втілити хоча б один гучний пілотний проект ДПП. Але при цьому чимало проектів регіонального спрямування, а також проектів у тих сферах, реанімацію яких держава вирішила поки що відкласти, залишаються не реалізованими не через відсутність бажання у представників відповідних органів управління реалізовувати такі проекти, а через вимушену відсутність технічної спроможності та кваліфікованих кадрових ресурсів для підготовки проекту.

У цьому контексті приватна ініціатива у проектах ДПП є одним із найбільш актуальних та практичних інструментів, який традиційно викликає цілу низку супутніх питань у потенційних інвесторів. Чи може інвестор запропонувати державі проект ДПП на власних умовах? Чи отримує інвестор преференції у разі звернення з пропозицією про здійснення ДПП? Чи відшкодовуються інвестору витрати на підготовку пропозиції про здійснення ДПП? З якими ризиками зустрічається інвестор, реалізуючи право приватної ініціативи, та чи можна їх мінімізувати? Цей перелік можна продовжувати дуже довго, але ми краще одразу перейдемо до конкретних відповідей.

Почнімо з того, що значення механізму приватної ініціативи полягає у тому, що він забезпечує правову основу для проведення переговорів між ініціатором проекту (приватним партнером) та органом управління (державним партнером) для уточнення параметрів інвестиційного проекту. Саме приватна ініціатива переводить незобов’язуюче листування у розряд регульованої законодавством процедури, підпорядкованої жорстким часовим вимогам та обмеженої на предмет можливості необґрунтованої відмови.

Одразу зауважимо, що в українському законодавстві замість усталеної категорії «приватна ініціатива» фігурує конструкція «пропозиція про здійснення ДПП». Втім на практиці в Україні застосування цього механізму поки що не є розповсюдженим. Але такий стан речей не викликає подиву, адже в Україні, як і в цілому в усіх пострадянських країнах, дається взнаки той факт, що тривалий час в умовах планової економіки будь-яка приватна ініціатива не тільки «не віталася», а й досить часто каралася. Пам’ятаєте вислів: «Инициатива наказуема»? Тож вітчизняний бізнес продовжує займати вичікувальну позицію, поки іноземні інвестори обережними кроками ще тільки пробують ступати по хисткому ґрунту механізму приватної ініціативи українського зразка.

Моделі приватної ініціативи

Загалом у світі залежно від наявності преференцій для ініціатора проекту виділяють такі моделі приватної ініціативи у проектах ДПП[1]:

1. система відсутності преференцій (США): механізм регулювання приватної ініціативи наявний, але жодних пільг ініціатору проекту під час участі у конкурсі на визначення приватного партнера не надається;

2. система індивідуального підходу (Австралія): пропозиція ініціатора проекту у випадку її погодження реалізується без проведення конкурсних процедур;

3. бонусна система (Чилі, Південна Корея): конкурс на визначення приватного партнера проводиться, але ініціатор проекту отримує бонус: його пропозиція вважатиметься переможною, якщо не перевищуватиме більше ніж на 5 % найпривабливішу цінову пропозицію іншого претендента (відсоток може змінюватися залежно від країни або від умов співфінансування за рахунок державного партнера);

4. швейцарська система (Італія, Філіппіни): під час проведення конкурсу на визначення приватного партнера ініціатор проекту отримує право останньої пропозиції і таким чином для отримання перемоги може зменшити свою початкову пропозицію порівняно з найпривабливішою ціновою пропозицією іншого претендента;

5. змішана система (Аргентина, ПАР): залежно від проекту передбачає застосування або бонусу, або права останньої пропозиції.

В Україні діє система відсутності преференцій, тобто визначення приватного партнера у будь-якому разі відбуватиметься за конкурсною процедурою. Однак у разі відсутності інших претендентів використовуватиметься звичайна процедура узгодження істотних умов договору шляхом проведення переговорів.

Правові засади реалізації приватної ініціативи в Україні

Відповідно до статті 10 Закону України «Про ДПП» пропозиції про здійснення ДПП можуть готувати також особи, які мають право бути приватними партнерами (до них належать, зокрема, юридичні особи, крім державних та комунальних підприємств, та фізичні особи – підприємці). Такі пропозиції подаються до органу, уповноваженого проводити аналіз ефективності здійснення ДПП, яким є відповідний орган управління об’єктом державної чи комунальної власності.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2011 № 384 «Деякі питання організації здійснення ДПП» затверджено Порядок проведення аналізу ефективності здійснення ДПП, який на сьогодні є базовим (і по суті єдиним актуальним) документом для регулювання специфіки приватної ініціативи. Слід відзначити, що у листопаді 2016 року зазначений Порядок зазнав суттєвих змін, що призвело до скасування низки форм документів, які є необхідними для формування пропозиції про здійснення ДПП. Зокрема, у січні 2017 року втратили чинність форма пропозиції про здійснення ДПП, затверджена наказом Мінекономрозвитку від 18.08.2011 № 40, а також форма техніко-економічного обґрунтування (далі – ТЕО) здійснення ДПП, затверджена наказом Мінекономрозвитку від 27.02.2012 № 255. При цьому оновлені форми ані пропозиції про здійснення ДПП, ані ТЕО ще й досі не затверджені, так само як і не затверджено методичних рекомендацій щодо їх підготовки.

Крім того, свого часу наказом Мінекономрозвитку від 27.02.2012 № 255 було затверджено Методику проведення аналізу ефективності здійснення ДПП, однак наразі на офіційному веб-сайті Мінекономрозвитку оприлюднено проект, який має на меті оновити зміст вказаної Методики. Зауважимо, що запропонований проект Методики взагалі відмовляється від будь-яких формалізованих параметрів оцінки пропозиції про здійснення ДПП і має у своїй основі переважно ті положення, які вже наявні в оновленій редакції Порядку проведення аналізу ефективності здійснення ДПП і лише вибірково деталізує окремі питання (наприклад, зміст інформації, яка має бути відображена у висновку за результатами аналізу ефективності здійснення ДПП).

Етапи реалізації приватної ініціативи

Етап 1. Формування пакета документів та подання пропозиції про здійснення ДПП (загальні строки для етапу відсутні, але строк розгляду концептуальної записки становить один місяць).

Першим практичним кроком для приватного інвестора, який має намір ініціювати проект ДПП, є визначення об’єкта інвестування, його форми власності (державна чи комунальна), галузевої належності та відповідного(их) органу(ів) управління, до якого(их) подаватиметься пропозиція про здійснення ДПП, яка зі свого боку складається з концептуальної записки та ТЕО здійснення ДПП. При цьому існує два способи звернення з пропозицією про здійснення ДПП:

1. одноетапна процедура, коли приватний інвестор подає на розгляд пропозицію про здійснення ДПП у повному обсязі (концептуальна записка + ТЕО);

2. двоетапна процедура, за умовами якої приватний інвестор (до початку розробки ТЕО) у процесі підготовки пропозиції може звернутися до уповноваженого органу управління з проханням розглянути концептуальну записку та надати рекомендації щодо доцільності підготовки техніко-економічного обґрунтування. Проте слід звернути увагу на те, що Порядок проведення аналізу ефективності не містить критеріїв оцінки такої концептуальної записки, що призводить до виникнення обґрунтованих сумнівів щодо ефективності реалізації такої процедури на практиці.

Етап 2. Розгляд уповноваженим органом поданої пропозиції та прийняття висновку за результатами аналізу ефективності здійснення ДПП (30 днів).

Окремо відзначимо, що наявність вичерпного переліку підстав для відмови у розгляді пропозиції про здійснення ДПП є вагомою гарантією для ініціатора пропозиції. Так, уповноважений орган відмовляє у розгляді пропозиції та проведенні аналізу ефективності в разі:

1. зазначення у пропозиції недостовірної інформації;

2. подання пропозиції, що не відповідає вимогам оформлення пропозиції.

Етап 3 (факультативний). Погодження проекту ДПП, який потребує державної підтримки за рахунок бюджетних коштів, з уповноваженими органами (45 календарних днів).

У разі якщо пропонований проект ДПП потребує державної підтримки за рахунок коштів державного бюджету, пропозиція про здійснення ДПП підлягатиме додатковому узгодженню з Мінекономрозвитку, Мінфіном, у разі необхідності іншими центральними органами виконавчої влади та організаторами наукової і науково-технічної експертизи.

Етап 4. Прийняття рішення про здійснення ДПП, прийняття рішення про проведення конкурсу і зрештою вирішення питання щодо компенсації витрат на підготовку пропозиції (загальні строки для етапу відсутні).

Зобов’язання щодо відшкодування витрат на підготовку комплекту документів, з яких складається пропозиція, в сумі, яка документально підтверджена, але становить не більш як 2,5 % вартості проекту ДПП, а також витрат на розроблення (виготовлення) землевпорядної документації та проведення її експертизи відповідно до підтвердних документів, можуть включатися до умов конкурсу. Зазначені витрати відшкодовуються приватним партнером відповідно до умов договору, укладеного в рамках ДПП.

Переваги, недоліки та ризики приватної ініціативи для інвестора

Об’єктивно оцінюючи наявні законодавчі приписи щодо правового регулювання порядку реалізації приватної ініціативи в рамках ДПП, можемо виділити такі її переваги:

1)      швидкість реалізації проекту (непотрібно чекати, поки державний партнер проведе тендер на залучення консультанта і підготує усю документацію);

2)      структурування проекту за власними потребами (потенційно менша конкуренція);

3)      можливість відшкодування витрат (щоправда, в межах 2,5 %);

4)      можливість врахування комерційного інтересу та якість проведених розрахунків (власним розрахункам інвестор довірятиме більше).

Водночас не можемо злегковажити і наявними недоліками механізму приватної ініціативи:

1)      відсутність прямих вигід для ініціатора проекту (адже ніхто навіть не гарантує, що під час розробки тендерної документації умови не зміняться так, що інвестор навіть не зможе взяти участь у конкурсі);

2)      складність отримання інформації (доступним інструментарієм є лише відкриті дані та запити на публічну інформацію, однак такі інструменти не можуть забезпечити приватному інвестору необхідний обсяг інформації для підготовки повноцінної пропозиції про здійснення ДПП);

3)      неможливість закладення та попереднього узгодження параметру державної підтримки проекту (наявність умови державної підтримки у проекті має наслідком розгляд пропозиції за ускладненою процедурою, при цьому остаточне рішення щодо надання державної підтримки прийматиметься лише після укладення договору в рамках ДПП);

4)      відсутність позитивної правозастосовчої практики.

Окрім того, слід пам’ятати про ризики, які неминуче бере на себе приватний інвестор, зважуючись на участь у проекті ДПП на умовах приватної ініціативи:

1)      ризик відмови у розгляді пропозиції про здійснення ДПП: або на етапі підготовки висновку за результатами аналізу ефективності здійснення ДПП, або на етапі погодження цього висновку з уповноваженими органами (для проектів, які потребують державної підтримки за рахунок коштів державного бюджету);

2)      ризик конфіденційності пропозиції про здійснення ДПП (відсутні гарантії проти того, що зараз інвестору відмовлять у приватній ініціативі, а потім цей самий проект буде покладено в основу ТЕО, а початковий ініціатор навіть не зможе отримати відшкодування);

3)      ризик неможливості відшкодування витрат на підготовку пропозиції про здійснення ДПП (наприклад, через невключення положень про відшкодування зазначених витрат до тендерної документації, шляхом невключення відповідних положень до договору з переможцем конкурсу або у разі невиконання останнім своїх зобов’язань).

Таким чином, механізм приватної ініціативи не є ані панацеєю для активізації участі інвесторів у проектах ДПП, ані універсальним інструментом для проведення якісної оцінки проекту ДПП. Цей механізм, як і будь-які інші, має «сліпі плями», а також ризики і недоліки його застосування. Однак, як би там не було, ми переконані, що приватна ініціатива має значний потенціал, а за умови відкритості державного партнера, його максимальної готовності до співпраці та спільного вирішення проблемних питань приватний інвестор, навіть незважаючи на далекі від досконалості інструменти, таки піде назустріч державі, і проекти ДПП в нашій державі стануть не поодинокими «пробами пера» і патетичними заявами політиків, а усталеною практикою співпраці між бізнесом та державою.



[1] [1] Інформацію щодо міжнародного досвіду застосування приватної ініціативи наведено за даними дослідження, доступного за посиланням:

https://www.vegaslex.ru/analytics/analytical_reviews/private_initiative_in_concessions_international_experience_and_prospects_in_russia/.

Коваль Юлия
оставить комментарий
Имя *
Электронная почта *
Вебсайт *
Комментарий